Галина Тяпкина
Планирование финансово-хозяйственной деятельности в новых условиях бюджетирования
«Планирование финансово- хозяйственной деятельности
в новых условиях бюджетирования»
1. Особенности финансового обеспечения государственных
(муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
В Российской Федерации вопросы развития и финансового обеспечения дошкольного образования являются приоритетными направлениями государственной политики в сфере образования.
Публикация «Планирование финансово-хозяйственной деятельности в новых условиях бюджетирования» размещена в разделах
- Планирование. Планы работ
- Финансовая грамотность, деньги. Экономическое воспитание
- Финансовая грамотность. Проекты, планы, тематические недели
- Темочки
Бюджетная реформа в России, направленная на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, в том числе в сфере дошкольного образования, реализуется в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на финансирование образования, при этом специфика услуг в сфере дошкольного образования, связанная с неразрывностью образовательного процесса и присмотра за ребенком, не учитывается.
Однотипные учреждения дошкольного образования, работающие в одинаковых условиях, получают бюджетное финансирование исходя из дифференцированных нормативов, т. е. механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования сохраняет субъективные начала при распределении бюджетных ассигнований. В этой связи объективной необходимостью является создание условий и стимулов :(для учреждений дошкольного образования – к сокращению внутренних издержек учреждений и привлечению внебюджетных источников финансового обеспечения; для органов государственной власти и местного самоуправления –к оптимизации подведомственной сети учреждений, структуры расходов бюджета на дошкольное образование и форм предоставления бюджетных ассигнований.
Сложившийся механизм финансового обеспечения дошкольного образования в Российской Федерации в настоящее время отличается низкой результативностью; формы и методы предоставления бюджетных средств на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования не ориентированы на достижение высокой эффективности бюджетных расходов.
Главными недостатками финансирования расходов бюджета на оказание
государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования являются несовершенство методических и правовых основ разработки и финансирования государственных и муниципальных заданий, формальный характер использования принципов нормативно-подушевого финансирования, что приводит к низкой эффективности мер государственной политики, направленных на развитие и повышение качества дошкольного образования. В этой связи вопросы уточнения методологических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в настоящее время являются актуальными.
Субъектами финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования являются образовательные организации различных форм собственности, реализующие образовательные программы дошкольного образования.
Объектом финансового обеспечения является государственная (муниципальная) услуга в сфере дошкольного образования, предметом–затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования. Такой подход к определению объекта и предмета финансового обеспечения позволяет отойти от традиционного сметного финансирования, в рамках которого объектом финансового обеспечения выступает образовательная организация (государственное или муниципальное учреждение, а предметом–затраты на содержание учреждения. В результате появляется возможность увязать объемы финансирования с количеством и качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, а также заинтересовать учреждения дошкольного образования совершенствовании технологий оказания услуг, сокращении расходов на их оказание услуг.
Экономически обоснованными затратами на оказание государственных (муниципальных) услуг сфере дошкольного образования, можно считать, затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публично-правового образования. При этом социально обоснованными являются затраты за счет средств бюджета, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей.
Непосредственным результатом расходования бюджетных средств в таком случае становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования.
Исходя из этого можно сформулировать следующие принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования:
-полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг в сфере;
-обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов;
- эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг;
- своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг;
- стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг; достаточность нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения.
Таким образом, финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования характеризуется наличием принципов как общих для финансирования публичных услуг, так и специфических, при этом должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации.
2. Методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования
В условиях сдерживания роста и оптимизации государственных расходов на социальные цели более привлекательным для государства становится стимулирование получателей бюджетных средств к более эффективному их использованию. Такой цели служит выделение образовательным учреждениям бюджетных средств по нормативу, рассчитанному на одного обучающегося. Нормативное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основано на том, что сумма выделяемых ДОУ средств определяется как произведение норматива на численность обучающихся в данном учреждении.
Ключевым понятием нормативного финансирования дошкольных учреждений является «норматив бюджетного финансирования», под которым понимается расчетная величина затрат в стоимостном измерении на реализацию государственных образовательных стандартов (образовательных программ, основу которой составляют нормы трудовых, материальных и денежных ресурсов на единицу нормирования, по видам и категориям дошкольных учреждений, в год. Такие нормативы финансирования по сути являются финансовыми нормами, а принципиальное отличие нормативного финансирования от ранее применявшегося сметного сводится к замене материальных норм финансовыми.
Перевод финансирования всех уровней образования (включая дошкольное) на нормативную основу рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений модернизации образования в России. Можно выделить следующие преимущества нормативного финансирования, которые возникают при выполнении некоторых условий.
Нормативное финансирование : а) является средством для выравнивания условий доступа к государственным (муниципальным) услугам в сфере дошкольного образования за счет средств бюджета, если при этом покрываются минимально необходимые затраты на единицу оказания услуги на территории всей страны; б) повышает обоснованность объемов бюджетного финансирования образовательных учреждений–в случае, если величина норматива обоснованна, позволяет покрывать в полном объеме объективно существующие затраты, а планирование объемов финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги является в значительной степени технической процедурой; в) наличие норматива финансирования является гарантией финансирования ДОУ в объемах, определяемых численностью обучающихся и нормативами, а не административными решениями.
Конечным результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный результат–определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций 60 т. е. личностных характеристик и мотивации ребенка. Непосредственный же результат расходования бюджетных средств характеризуется показателем количества детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования., при этом в сфере дошкольного образования нет, и не может быть, единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений, навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого.
3. Организационно-правовые основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.
В соответствии со статьей 99 Федерального закона от 29.12.2012 No 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, то есть на основе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, расходы на выполнение которых обеспечиваются на основе нормативов финансовых затрат на оказание услуг.
Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона No 273-ФЗ, и нормативные затраты на оказание государственной илимуниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии, типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных, предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся, за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.
Таким образом, в действующем в настоящее время отраслевом законодательстве заложены базовые требования к определению размеров финансового обеспечения (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Нормативной или муниципальной услуги в сфере дошкольного образования должны определяться: в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного образования, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения; с учетом типа образовательной организации; с учетом специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья; с учетом расходов на обеспечение дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечение безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся; в расчете на одного обучающегося.
Законодательно установлены требования к определению наиболее значительной части финансового обеспечения оказания государственных или муниципальных услуг в сфере дошкольного образования–затраты на оплату труда педагогических работников должны определяться с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
При том законом прямо установлены требования в отношении педагогических работников общеобразовательных организаций–расходы на оплату их труда их не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации. Указанные требования следует учитывать при определении размеров финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в совокупности с требованиями Указа Президента Российской Федерацииот 07.05.2012 No 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»
Таким образом, действующее отраслевое законодательство регламентирует разграничение расходов на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования между государством в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и родителями (законными представителями) обучающихся.
Общие требования к определению размеров финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования содержатся в актах бюджетного права : в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в нормативно-правовых актах исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов по вопросам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования
С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом Российской Федерации введено планирование бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями осударственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) на основе государственного (муниципального) задания.
В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации: государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации указывается, что государственное (муниципальное) задание устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Государственные (муниципальные) услуги оказываются преимущественно государственными (муниципальными) некоммерческими организациями.
При этом не исключается участие некоммерческих организаций иных форм собственности. Привлечение негосударственных некоммерческих организаций связано с сокращением государственного сектора, необходимостью повышения качества услуг и результативности бюджетных расходов за счет развития конкуренции при распределении средств бюджета. Государственные (муниципальные) услуги некоммерческого сектора предоставляются бесплатно, либо по ценам (тарифам, регулируемым органами государственной власти (органами местного самоуправления).
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на: обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам; предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам.
Целевая субсидия предоставляется на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ).
Порядок предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации. (п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ).
Цель предоставления субсидии должна быть установлена исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией
• Целевые субсидии предоставляются учреждениям в целях финансового обеспечения расходов учреждений, носящих непостоянный характер.
• Субсидия предоставляется на осуществление расходов, не включенных в нормативные затраты на оказание государственных услуг (выполнение работ).
• Включение таких расходов в состав нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в рамках муниципального задания может привести к искажению реальной стоимости данных услуг.
из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.
Финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания (то есть формирование субсидии) должно осуществляться с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ДОУ или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию Программы в соответствии со Стандартом.
Финансовые условия реализации Программы должны:
1) обеспечивать возможность выполнения требований Стандарта к условиям реализации и структуре Программы;
2) обеспечивать реализацию обязательной части Программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, учитывая вариативность индивидуальных траекторий развития детей;
3) отражать структуру и объем расходов, необходимых для ре
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации, вводится норма для всех публично-правовых образований, устанавливающая обязанность органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, утверждать нормативные затраты на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги с учетом общих требований, устанавливаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
Указанные требования должны применяться при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов).
На выполнение работ орган власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, вправе, но не обязан, утвердить нормативные затраты (На федеральном уровне с 2017 года нормирование стоимости работ – обязательно).
В случае принятия решения о формировании государственного (муниципального) задания для государственного (муниципального) казенного учреждения требование об утверждении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг обязательно.
Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) ДОУ на основе государственных (муниципальных) заданий, включающих показатели качества оказания соответствующей услуги, а также мониторинг выполнения этих заданий как результата использования бюджетных средств, влечет за собой необходимость включения указанных параметров в качестве функциональных элементов системы нормативного финансирования расходов на дошкольное образование, тем самым обеспечивая мотивацию субъектов управления к повышению результативности использования бюджетных средств.
